民办教育新政走向及应对策略

发布日期 : 2019-04-24 点击次数 : 来源 : 《山东教育报》(综合版)

上海市教育科学研究院民办教育研究所所长、研究员 董圣足
  一、政策走向
  以党的十九大胜利召开为标志,中国特色社会主义伟大事业进入新时代。与之相适应,我国民办教育也进入了共同建设教育强国的新时代。 
  截至2018年,全国共有各级各类民办学校18.35万所,占全国总量的35.35%(超过三分之一);各类在校学生5378.21万人,占全国总量的19.51%(近五分之一)。民办幼儿园在园幼儿占比为56.69%,民办小学、初中、高中在校生占比分别为8.56%、13.68%和13.82%,民办中职在校生占比为17.28%,民办高校在校生占比为22.95%。 
  民办教育为中国教育的发展作出了很大贡献,缓解了财政压力, 丰富了教育生态,满足了多元需求,促进了教育公平,推动了终身学习,拉升了教育消费。但必须清醒地看到,各级各类民办教育在改革发展中还有许多不适应的地方,面临不少矛盾和挑战。
  就宏观环境而言,主体定位不明,法人属性不清,制约了民办教育的深入健康发展。法人属性不清,导致真正非营利学校享受不到法定优惠政策,而带有营利性质的学校又不能面向市场自主办学;导致民办学校教师身份不明、待遇不公,造成民办学校“人难进、人难留”;导致产权制度及回报机制缺损,对出资者权益保护不力,制约了更多社会资源转化为教育资源;造成政出多门、管理混乱,法律法规与行政规章不一致、不协调,影响了法制的权威性和统一性。 
  只有进行分类管理,才能从根本上破解民办教育发展的瓶颈制约。而要实施分类管理,就必须修旧法、出新政。
  2015年12月27日,《教育法》和《高等教育法》修正案取消了对举办营利性民办教育(高等教育)的禁止性规定。2016年11月7日,根据中央对民办教育实行分类管理的改革精神,全国人大常委会第24次会议作出了关于修改民办教育促进法的决定(以下简称“新法”)。2016年12月29日,国务院印发《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》。同日,中共中央办公厅印发《关于加强民办学校党的建设工作的意见(试行)》。2016年12月30日,5部委印发《民办学校分类登记实施细则》,3部委印发《营利性民办学校监督管理实施细则》。2017年8~9月,14部委印发《中央有关部门贯彻实施〈国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见〉任务分工方案》的通知;国家工商总局、教育部联合发出《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》。2018年7月12日,教育部党组会议审议并原则通过《民办教育促进法实施条例》(修订草案)。2018年8月10日至9月10日,司法部公布《〈中华人民共和国民办教育促进法实施条例〉(修订草案)(送审稿)》,向社会公开征求意见。同年11月3日至12月3日,司法部向有关部门及部分专家咨询意见。2019年1月4日,国务院常务会议原则审议通过条例修订案。司法部会同教育部等有关部门正在进行最后一轮修改。
  新法新政有关分类管理的政策设计,突出强调了各级各类民办教育的公益属性,以负面清单方式开放相关学段营利性教育,更加放宽了社会力量参与办学的领域范围,厘清两类学校所适用的不同扶持政策体系,对存量民办学校剩余资产归属加以明确,进一步强化学校内部法人治理及规范管理,对现有学校存续及转设事宜作出妥善安排。
  按照全国人大常委会授权和国务院文件要求,截至今年 2 月,已有29个省级人民政府制定出台了“实施意见”,其中7~8个地区同步推出了民办学校分类许可登记的具体办法。一些地方新政重点突出、亮点不少。上海大力推进民办教育分类管理试点,不断创新政府财政扶持方式。江苏畅通社会力量多元投入渠道,稳步探索混合所有制改革。浙江推行“1+7”组合政策,着力解决民办教育发展瓶颈问题。安徽高度重视民办学校党的建设,深入规范民办学校办学行为。广东健全民办学校教师从教津贴制度,建立举办者权益保障机制。重庆和陕西允许12年或15年一贯制学校实施分设,参照西部区域政策给予营利性民办学校税收优惠。湖北和江苏规定,民办学校终止时,除了对出资部分给予补偿外,还可分别按清算后剩余资产的15%和20%,给予举办者(出资人)奖励。黑龙江、吉林放开民办学校收费管制,实行自主定价、市场调节。河南拟对非营利性捐赠给予相应的财政资金配套。云南、四川扩大民办学校招生自主权,允许跨区域招生。上海、辽宁、山西、湖南免除民办学校法人财产过户所涉及的相应规费。黑龙江规定,营利性民办学校股东会是学校的权力机构,由全体举办者组成,行使修改学校章程,选举或者更换非职工代表担任的董事、监事,决定有关董事、监事的报酬事项。上述省域的做法和经验,值得其他地区借鉴与效仿。 
  二、面临挑战
  目前,民办教育宏观治理体系还不够健全,相关部门协同推进民办教育改革发展的良好局面有待进一步形成。
  民办教育新法新政在贯彻落实中面临不少现实困难,民办学校分类管理改革在地方层面存在“中梗阻”现象。社会各界对民办教育地位、作用、意义和价值的认知还存在一定偏差,有利于民办教育健康和谐发展的舆论氛围还没有很好形成。地方新政存在问题与矛盾,已出台配套文件的省份普遍存在照抄照搬、无所作为、敷衍塞责、回避矛盾的现象。分类后如何对两类学校进行分类扶持的规定不明确,鲜有干货;对现有民办学校如何平稳实施分类,缺少过渡措施,多数规定的可操作性不强。个别地方民办教育政策出现明显的逆转倾向,变相挤压民办学校的发展空间。在这个方面,以学前教育和义务教育阶段学校为甚。
  当前,民办教育分类管理实施中面临的难题不少。比如,学校剩余财产到底如何奖补?非营利学校转营利学校的程序如何操作?过渡期限究竟设置多长为好?各种事实关联交易如何看待?怎样处理内部人控制的问题?如何为营利性学校创设空间?基本公共教育服务怎样保障?各项法定优惠政策怎样落地?
  与此同时,宏观政策面出现新调整,带来一些不确定因素。2018年初以来,国家层面针对校外培训机构开展了大规模规范整治活动,对民办培训行业的规范发展带来了深刻影响。颁发了两个文件:《中共中央国务院关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》(2018年11月7日)和《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(2019年1月9日)。《意见》明确:社会资本不得通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、利用可变利益实体、协议控制等方式控制国有资产或集体资产举办的幼儿园、非营利性幼儿园。要遏制过度逐利行为,民办幼儿园一律不准单独或作为一部分资产打包上市;上市公司不得通过股票市场融资投资营利性幼儿园,不得通过发行股份或支付现金等方式购买营利性幼儿园资产。《通知》指出:规范小区配套幼儿园使用。小区配套幼儿园移交当地教育行政部门后,应当由教育行政部门办成公办园或委托办成普惠性民办园,不得办成营利性幼儿园。 
  《教育部办公厅关于做好2019年普通中小学招生入学工作的通知》(教基厅〔2019〕1号)要求,严查培训机构以“国学班”“读经班”“私塾”等替代义务教育的非法办学行为。规范民办义务教育学校招生管理,将民办义务教育学校招生纳入审批地统一管理,与公办学校同步招生,不得以任何形式提前选择生源,坚决防止对生源地招生秩序造成冲击。
  三、应对策略 
  (一)坚定改革发展必胜信心
  未来10~20年,是我国教育改革发展的重要战略机遇期,也是各类困难和矛盾的集中爆发期。要确保“中国教育现代化2035”各项宏伟目标的顺利实现,必须加快普及有质量的各级各类教育,更好促进教育共享发展和公平发展。这既需要加大财政性教育经费投入,也需要全面深化办学体制改革,鼓励和吸引社会力量参与办学。借鉴国际经验,立足自身国情,在我国教育全面迈向现代化、加快推进教育强国建设的伟大进程中,民办教育不仅不能缺位,还要发挥新的更大作用。 
  面向2035,民办教育发展应当坚持以下战略定位:公益性——服务新时代中国特色社会主义,互补性——与公办教育各自定位、相得益彰,有特色——满足差异化、选择性、个性化的需求,高水平——共同致力办好人民满意的教育,引领性——促进教育体制改革和机制优化 。
  (二)准确认识修法的重大意义
  分类管理有利于更好地维护和实现教育公益属性,促进非营利性民办学校提高质量、办出水平(如西湖大学、吉林外国语大学等)。分类管理有利于保护出资人合法权益,促进更多民间资金投入教育领域(2015年,全国民办教育经费总投入达到3207亿元,比2011年增长了84.26%;“十二五”以来,民办教育经费投入年均增速保持在15%以上)。有利于营利性民办学校灵活经营、自主管理,实现多元、特色发展;有利于推进各级各类民办教育规范管理,实现民办院校良性治理,增强社会公信力。设立前置审批、注册资本金制度,落实法人财产权,建立监督机制、亲属回避制度,实行财务专户管理,强化关联交易监管、信息公开及黑名单制度,等等。
  (三)理性选择学校法人类型
  在营利性与非营利性法人类型选择中,“鱼和熊掌不可兼得”,好像没有绝对优化的方案,只有相对适切的路径。
  选择非营利性法人,从法理上讲,新办学校要放弃产权及合理回报(对存量学校,新法授权地方通过补偿奖励来弥补),但可获得各种体制优势及政策便利。
  选择营利性法人,理论上可以完全享有剩余索取权及剩余控制权,但也可能会面临特色不明、成本攀升、竞争力下降等情况。
  转型或退出,对部分学校举办者也许是一次“战略转移”,但因教育资产的专用性所导致的沉没成本和机会成本也不低。 
  分类管理,是党中央、国务院确定的“硬改革”,绝不允许“走过场”“冷处理”。按照国务院的部署,教育部分期分批启动了对各省(市、自治区)贯彻新政的督查。各级政府及教育行政部门在实施分类管理时,应当增强使命感、责任感、紧迫感,蹄疾步稳,因地制宜,压茬推进。要稳定,要发展,要促进稳定发展。
  (四)自觉规范学校办学行为
  各级各类民办学校要切实加强党的领导和党的建设,始终坚持社会主义办学方向,始终坚持教育公益性,始终坚持立德树人根本任务。致力培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。“绝不能把良心事业办成逐利产业!”
  完善学校章程,健全法人治理,尊重教育规律,全面落实校长管理权限,依法、规范、诚信办学。进一步加强资产及财务管理,按照规定落实法人财产权,杜绝各种灰色关联交易行为。
  有效应对市场波动及行业竞争,建立健全办学风险预警、防范及干预机制,确保学校稳定、健康、有序发展。